2019年4月，金融行动特别工作组（FATF）完成了对我国的第四轮互评估工作，并向全球发布了《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》。该评估结果是衡量我国金融稳定程度的重要内容之一，体现了国际社会对我国金融风险防范能力的综合评价。报告虽认可了近年来我国在反洗钱工作方面取得的积极进展，认为我国具备建立良好反洗钱体系的基础，但同时也指出一些不足。本文结合互评估报告对反洗钱工作的现状及问题进行梳理，提出相关建议。

　　工作现状

　　（一）法律体系及框架建设情况。在法律体系方面，FATF在报告中肯定了我国较为完善的反洗钱法律体系。通过搭建以《刑法》《反洗钱法》《反恐怖主义法》《中国人民银行法》为核心，《金融机构反洗钱规定》《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》等为辅助的法律框架，形成了层次分明、与国际接轨且具有中国特色的法律体系。2019年，人民银行根据习近平总书记关于加强法律域外适用、长臂管辖等问题研究的指示精神，积极推进反洗钱制度体系建设，正式启动了《反洗钱法》修订工作。

　　在组织架构及机制建设方面，FATF报告指出，我国有稳定的政治制度和完善的体制基础，对政策协调机制给予了较高评价。我国形成了立体式的反洗钱工作体系，在反洗钱工作部际联席会议制度的基础上，已同56个国家和地区的金融情报中心缔结了备忘录，以确保国际信息共享的通畅性。同时，反洗钱监测中心作为金融情报中心的核心组成部分，已与公安部等其他部门建立了良好的合作机制。

　　在战略政策方面，FATF报告肯定了我国所建立的风险评估体系以及制定和实施的战略政策。《中国洗钱和恐怖融资风险评估报告（2017）》的发布成为理解我国洗钱和恐怖融资风险状况的重要基础，《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》的出台也标志着我国正在积极践行“风险为本”的反洗钱策略。同时，我国不断将反洗钱工作上升至国家战略高度，以习近平同志为核心的党中央领导多次作出重要批示，明确要求加强反洗钱工作，并将反洗钱工作纳入国务院金融委议事日程。

　　（二）行政监管情况。目前，我国反洗钱监管已覆盖整个金融行业，并持续完善和优化监管理念和手段。2018年至2019年，人民银行共对全国义务机构开展监管走访9735家，约见高管谈话4403家，质询1921家，各项监管力度不断加大，现场检查罚款金额逐年增长。2018年，共对1569家义务机构开展反洗钱执法检查，罚款金额合计1.66亿元，同比增长54.55%。2019年，检查义务机构1744家，依法处罚机构525家，罚款2.02亿元，处罚个人838人，罚款1341万元，罚款金额合计2.15亿元，对反洗钱违规行为起到有效的遏制作用。另外，人民银行总行对系统性重要金融机构进行了风险评估，并协同住建部、财政部、司法部对房地产、会计师、律师等行业进行了监管走访。FATF报告总体上认可了我国的反洗钱监管理念，并认为监管措施和手段具有一定的实效性。

　　（三）打击犯罪情况。2016年以来，“打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款专项行动”“打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动”“天网行动”及“猎狐行动”等专项行动取得巨大成效。2016年至2018年,全国公安机关破获了1288起地下钱庄和洗钱案件，逮捕了2592名犯罪嫌疑人，并捣毁了2750个活动窝点；此外，根据最高人民法院通报，2017年至2019年，全国人民法院审结洗钱案件16455件，生效判决35688人。其中，以《中华人民共和国刑法》第一百九十一条“洗钱罪”审结案件156件，生效判决155人；以《中华人民共和国刑法》第三百一十二条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”审结案件15723件，生效判决35280人；以《中华人民共和国刑法》第三百四十九条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”审结案件96件，生效判决253人。

　　存在不足

　　（一）法律法规同国际标准存在差距，待完善。鉴于我国现行的法律体系，《刑法》第一百九十一条为狭义上的洗钱罪，归类于《刑法分则》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的“破坏金融管理秩序罪”；第三百一十二条归类于《刑法分则》第六章“妨碍社会管理秩序罪”中的“妨碍司法罪”，属广义上的洗钱罪。一是第一百九十一条所规定的狭义洗钱行为，仅包括7类上游犯罪，并未包含国际上公认的其他洗钱行为。二是基于《刑法》“事后行为”逻辑和禁止重复评价原理，上游犯罪行为人对其犯罪所得及其产生收益的转换、转移行为即“自洗钱”行为未能入罪。三是存在洗钱罪量刑与相关上游犯罪危害程度不匹配的情况。由于刑法体系中对第一百九十一条、第三百一十二条所属类别不同的影响，在洗钱罪刑罚体系中对应的量刑标准也不同。第一百九十一条中规定的7类洗钱上游犯罪所实施的洗钱行为对应的洗钱罪刑罚属最高位阶，这7类上游犯罪以外的犯罪所实施的洗钱行为对应的洗钱罪刑罚属次级位阶，而后者上游犯罪的危害程度可能超过7类上游犯罪。

　　（二）风险理解待深入，监管力度待加强。一是特定非金融行业、互联网金融行业监管存在缺陷，主管部门对风险的认识不足，监管制度不健全且缺乏系统有效的监管措施。二是受益所有人监管有待加强。目前，我国对受益所有人概念尚未作出明确的定义，且未建立统一的受益所有人信息登记系统，金融机构受益所有人识别工作标准尺度和工作进度参差不齐，获取信息的及时性和准确性不高。三是监管力度同其他国家相比薄弱。如，2018年美国监管部门开出5张1亿美元以上的罚单；欧洲荷兰国际集团被罚约9亿美元；澳大利亚联邦银行被罚5.3亿美元。就我国当前的经济规模和洗钱规模而言，反洗钱处罚力度仍有待提高。四是监管资源待充实。截至2016年统计的数据，人民银行系统反洗钱监管人员共4800余人，专职人员仅1700余人，相比我国洗钱规模和金融行业资产规模，监管人员较为紧缺。尤其是专职监管人员数量与所辖义务机构数量并不匹配，且人员数量增长缓慢，难以满足日益增长的监管需求。

　　（三）打击洗钱犯罪工作思维待转变，手段待丰富。一是我国执法部门存在“重上游犯罪，轻洗钱犯罪”“重掩饰隐瞒犯罪所得罪，轻洗钱罪”的打击思维，相比于数量巨大的上游犯罪，以洗钱犯罪侦办的案件数量较少，2018年全国以洗钱罪判决的案件数量仅47起。二是运用金融情报驱动洗钱犯罪调查尚不充分。以人民银行移送的情报为例，涉嫌的犯罪手法多为网络渠道、异地分散操作，甚至许多IP地址显示犯罪活动所在地为境外，侦查机关受所辖地域、侦办资源和成本等限制，所需侦办时间过长甚至难以查实或定罪。

　　相关建议

　　（一）对标国际标准，完善相关法律。从《巴勒莫公约》和《反腐败公约》来看，在与本国法律原则不冲突的情况下，洗钱罪应适用于上游犯罪行为人，鉴于国际趋势和司法实践，建议立法部门考虑突破“不可罚事后行为”的理论，将“自洗钱”行为纳入洗钱罪。此外，建议扩大《刑法》第一百九十一条洗钱上游犯罪的范围，并梳理上游犯罪与广义洗钱罪的量刑标准，使之相互匹配。

　　（二）多渠道、多方位提升监管效能。一是强化重点领域监管。对特定非金融机构等重点监管领域，应充分发挥反洗钱部际联席会议作用，反洗钱监管部门同各行业主管部门尽快建立顶层合作机制，联合出台相关政策文件，将监管措施具体化，指导特定非金融机构提高风险认知，更好履行反洗钱义务。二是持续完善受益所有人监管机制，建立受益所有人信息登记系统以提升尽职调查的准确性。三是持续转变监管重心，加大处罚力度。即将监管重点从反洗钱义务履行不合规倾向为反洗钱机制体制建设和整体履职的有效性，提高金融机构违规成本和洗钱犯罪成本。四是合理调配监管资源，加强队伍建设，提升科技支持。统筹考虑所辖地区金融行业资产规模、金融机构数量、特定非金融机构数量、业务开展情况及规模等信息，按需适当增加反洗钱工作人员数量、调整年龄结构、丰富专业人才。另外，扩充反洗钱监测中心数据来源，最大化涵盖公安、税务、海关、工商、工信、民政和金融体系信息，运用大数据优势，提升金融情报分析有效性，为挖掘有价值的案件线索、高效配合案件侦办提供科技保障。

　　（三）加强侦查与监管衔接，提升洗钱案件打击成效。一是逐步转变“重上游犯罪，轻洗钱犯罪”的工作思维，侦查机关在查处上游犯罪时要同时查处其中的洗钱犯罪，定期总结工作经验并通报推广，提高各地区信息共享程度，提升工作效率。二是搭建涵盖地方法人金融机构尤其是中小农村商业银行和村镇银行的信息查询平台，解决侦办机关需实地到该类机构调取数据导致的耗时长、成本高的问题。人民银行、税务等部门应突出体现自身金融情报资源汇聚的优势，提高调查、协查工作效能，提升联合打击行动的有效性。